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国家审计的特点及发展趋势

作者:汀蓝
出处:论文网
时间:2003-04-01
国家审计是我国社会主义经济监督体系中的主导力量。经过15年的探索和发展,国家审计取得了可喜的成就,基本格局已经形成:本级预算执行审计工作体系初步建立,并向综合财政审计展开;围绕建立现代企业制度,改进企业审计办法,实施真实性审计;适应反腐倡廉需要,初步建立起领导干部经济责任审计制度;结合中心工作,突出了行业同步审计,不断深化各项专业审计。审计监督的法律法规体系基本建立,审计执法力度加大。经制定审计法律法规,促进了审计质量和效率的提高。目前,审计署正组织制定国家审计20个通用准则和25个专业审计准则,基本构建一套适合社会主义市场经济要求并充分体现国际公认审计原则的审计准则体系。审计实践中,开始实行审计行政执法责任制。此外,国家审计环境逐步优化,社会公众对国家审计机关的审计期望值越来越高。但国家审计存在的问题也不容忽视。如审计难、处理难问题,缺乏整体性和宏观性,国家审计的风险、责任和质量问题。这些问题的解决有待于审计理论的深入研究和审计实务的深入探讨。本文拟重点研究国家审计的特点及发展趋势。

  一、我国国家审计的基本特点

  (一)国家审计的独立性强

  一是组织上的独立性。审计机构是单独设置的,不隶属于其他任何部门或业务机构。审计署受国务院总理领导,地方审计机关受各级地方人民政府主要负责人的领导,同时,独立于被审单位,与被审单位在组织上无行政隶属关系;二是工作上的独立性。审计机构与人员不直接参加日常的经济计划与管理工作,审计人员是按照《宪法》、《审计法》等法律赋予的职责进行工作的,独立编制审计计划,独立取证和审核检查,作出评价,独立作出审计结论,提出处理意见,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉,这种监督具有法律效力;三是人事上的独立性。审计署审计长由总理提名,全国人大常委会任命,地方各级审计机关主要负责人,由政府提名,地方人与常委会任命。而且下级审计机关负责人的任免调动,要征求上级审计机关意见,这种人事安排的独立性,有利于保持稳定性;四是经济上的独立性。国家审计的审计经费及收入有稳定的来源,不受被审计单位的制约。经费是独立的,列入财政预算,由各级政府承担,保证其执法的独立客观性。同时,按照《审计法》及审计署制定的审计规范,审计机关对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为和违纪违法行为,不仅拥有检查权,而且拥有行政处理权、移送行政处理及提请司法处理权等,具有很强的独立性。

  (二)国家审计的强制性大

  一是主导地位上的强制性。国家审计是依据宪法在县级以上人民政府内部建立的,代表国家实施审计监督,并在业务上对内部审计和社会审计进行管理、指导和监督。这种管理、指导和监督是强制性的,是不以内部审计和社会审计的意愿为转移的,构成了国家审计在整个审计组织体系中主导地区;二是审计立项上的强制性。国家审计的审计立项可以根据自我编制的年度审计计划,也可以根据本级人民政府或上级审计机关临时交办的事项,还可根据国家审计组织本身临时掌握的线索等,由此可见,国家审计的审计立项是以法定程度和自我工作需要为主要依据的,而不受被审计单位和其他方面的左右和干涉;三是审查权限上的强制性。国家审计机关依照国家法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。这既反映了国家审计的独立性,也表现出国家审计的强制性。因为在这种审计活动中,国家审计机关是行为主体,其审计程序、审计方法方式的运用或选用是以完成审计任务、提高审计工作效率为指导原则的,被审计单位在审计活动中的配合情况尽管也影响着审计工作效果,但总体上讲,被审计单位必须无条件接受审计机关的监督检查;四是审计处理上的强制性。就某一项具体的国家审计工作而言,在其最后阶段应写出审计报告,作出审计结论和决定,并送达被审计单位及有关协助执行部门或单位,这些单位或部门应主动地、自觉地予以执行或协助执行,部门或单位没有或不准备主动、自觉执行或协助执行审计决定时,审计机关可采取相应措施使审计结果得到强制执行。

  (三)国家审计的权威性高

  一是规范国家审计行为的《审计法》在我国法律体系中处于较高的地位。《宪法》是国家的根本大法,它把审计监督制度确立为国家财经经济管理中的一项基本制度。《审计法》是具体规定国家审计监督制度的基本法律,它以《宪法》关于审计监督的规定为依据,是对《宪法》有关规定的具体化,在规范国家审计监督制度方面,是仅次于《宪法》的国家法律。同时其他行政法律也是国家审计机关对被审单位审计并对审计中发现问题进行处理、处罚的依据;二是审计机关与审计人员根据《宪法》规定直接在各级人民政府的主要行政首脑的领导下,依法独立行使审计监督权并向其负责和报告工作,不受本地行政机关、社会团体和个人的干涉,使国家审计具有代表行使监督权力的权威性;三是根据《审计法》规定,审计机关不但可以对各级政府机构,国有大中型企业事业单位进行经济监督,还可以对经济执法部门如财政、税专、金融、工商行政、物价、海关等专业经济监督部门进行“再监督”的特性,促使其依法履行监督职责。不仅可对微观层次进行监督,而且可对宏观管理层次加以监督。由于审计机关专司审计监督,不承担其它业务工作,与其监督对象无直接利害关系,居于客观公正的超脱地位,其监督工作更具有权威性。欢迎访问经济在线

  (四)国家审计综合性广
 
  国家审计是综合性的经济监督部门,一方面,具有监督面广的特点,它通过对综合反映经济活动的财政、财务收支进行审查、鉴证、评价,从不同侧面、不同环节上监视着经济活动的运行轨迹,在宏观调控中发挥着其他经济监督无法替代的综合性作用,另一方面具有监督层次广的特点,不仅可通过大量的微观审计,直接督导微观主体依法开展经济活动,促进宏观调控措施在微观层次的落实和微观经济效益的提高,而且能够通过对广泛的微观审计活动的综合分析,向决策部门反映情况,提出建议,促进宏观调控的改进与完善,间接提高宏观经济效益。此外,一般的专业经济监督,其监督职能只是在特定范围内的单项监督,而国家审计,则可以对这些专业经济形式各业务范围内的经济活动进行监督与再监督,形成不同层次,不同角度的经济监督网络,加之在审计监督的过程中,国家审计监督具有独立性强、强制性大、权威性高的特点,使国家审计监督具有一定综合协调作用。

  二、我国国家审计发展的基本趋势

  (一)我国经济环境的发展变化对国家审计发展的影响

  1、当前基本国情与国家审计环境

  我国目前处于社会主义初级阶段。党的十五大指出:社会主义初级阶段就是不发达的阶段,是逐步摆脱不发达状态,基本实现社会主义现代化的历史阶段。现在我国的基本国情与世界发达国家相比主要表现在经济不发达、科学技术文化落实;人民生活水平较低;地区间经济文化很不平衡;腐败、浪费现象还很严重,要缩小或消灭这些差距,建立健全社会主义市场经济体制、社会主义民主政治体制和其他方面体制,具有高度社会主义物质文明和精神文明的繁荣富强的社会主义国家,还需要很长时间。我们的国家,企业和人民,将在瞬息万变的经济、政治、民主、法制、科技、教育、文化环境中生存和发展,一切旧的东西必须进行改革,不变革就影响发展,甚至会被淘汰。国家审计监督体系是我国经济监督系统的重要组成部分。国家审计机关要想求得生存在与发展,也必须适应社会主义初级阶段的基本国情,否则必然要影响国家审计自身的发展。

  2、经济体系市场化对国家审计的新要求

  社会主义市场经济既有市场经济的内容,又有社会主义的性质。从经济发展中用以调整各经济利益主体之间的关系手段而言,一是价值规律和供求关系等宏观经济规律;二是国家的法律、法令和政府行政性法规等能够适应和促进经济发展的人为规范。因而,市场经济条件下,国家审计首先应是法制规范下的经济监督行为。通过国家审计,确保国家的财经法规行之有效地执行,保证国家宏观经济调控目标的实现。

  3、经济成分多元化的新格局对国家审计发展的影响

  党的十五大指出,以公有制为主体、多种所有制经济共同发展,是我国社会主义初级阶段的一项基本制度。因此,经济成份的多元化要求国家审计必须与之相适应。一是传统的国有经济在整个国民经济中的地位决定了国家审计是整个审计组织体系的主导,通过国家审计的工作体现国家、政府在整个经济发展中的决定性作用,体现经济建设的社会主义方向;二是经济成份多元化势必带来经营规模的集团化,而传统的国有经济是计划经济下的产物,其市场应变能力、内部管理和控制状况都还不甚理想,要求国家审计促使其在内部管理、自我约束、增进效益等方面完善机制,同时在新形势下,国家审计必须能够在提高国有经济的经济效益这一方面有所作为。

  4、政府职能转变对国家审计职能的影响

  政府转变职能是计划经济体制向市场经济体制转变。经济增长方式从粗放型向集约型转变过程中的客观要求。这意味着作为行政政府审计监督权的国家审计机关的审计职能也必将相应变化,它要求国家审计机关从指导思想、内容、方法等各个方面自觉适应两个根本转变,彻底改变过去那种只重视审计监督单一职能,以查处违法违纪为主,忽规全面发挥审计监督、鉴证、评价三大职能作用的全方位监督;事后监督、重复检查多,防范性、事前事中监控少的状况。要通过三大职能作用的充分发挥,在微观或宏观领域监督和促进经济增长方式的转变,并为两个根本转变服务,促进其真实反映与体现效果,确保国有资产安全、完整和有效。

  (二)我国国家审计发展的基本趋势

  审计工作的运作方式和质量层次与经济运行状态有着密切的联系,并随着审计环境的变化而相应变化和发展。国家审计工作也必须与之同步,否则就不能准确反映经济运行的态势,更不能对其实行有效的监控和发挥应有的作用。我国的国家审计尚处在发展的初级阶段,在宏观审计现代化的过程中,必须进一步与我国改革和发展的趋势相一致,并注意吸收国外审计的先进成果,走出具有中国特色的国家审计的道路。我国的国家审计发展有以下几方面趋势。

  1、注重审计目标的效益性,即从财务审计向效益审计过渡

  今后我国国家审计的定位,就是三大块:一块是财政审计,包括收入和支出,财政预算执行情况审计和决算审计、行政事业审计、农林文教审计、社会保障审计、环境保护审计、固定资产投资审计,都是财政审计的组成部分。发展趋势是实现审计重点的转移,向收入与支出审计并重发展,并最终过渡到以支出审计为主,对支出审计由合法性为主向合法和效益性审计并重发展,并最终过渡到以效益审计为主;第二块是金融审计。金融审计从大的方面来讲也是企业审计,今后主要围绕怎样提高金融资产质量、防范金融风险的问题开展金融绩效审计;第三块是企业审计,包括工交、商贸审计。由传统的财务收支审计为主真正向《审计法》规定的资产、负债、损益审计过渡并由合法性审计为主向真实、合法、效益性并重转变,当前企业财务收支真实性审计是基础,是前提,应放在首位,今后在真实合法的基础上,也要与目前市场经济发达国家一样,对国有企业进行全面的经济效益审计。因此,审计发展的一个趋势是今后的效益审计要从国家资金的使用效益入手,国家审计将充分体现与社会审计组织的不同。审计目标不仅要审查国有资产的真实性和合法性,还必须对其质量和营运效率加以监督,切实促进经济增长方式的转变,向生产要素的使用效益审计拓展。

  2、审计方法和手段的科学性智能化,即实现从手工操作向计算机审计过渡

  随着我国社会主义市场经济体制的不断完善,市场对审计结果客观性的要求越来越高,审计的风险也越来越大。加快审计方法和手段的改进和完善成为一种趋势。综观世界审计,审计方法已逐步从帐户基础审计向风险基础审计过渡,以量化的风险水平为重点,在确定风险水平基础上,决定实质性测试的程度和范围,最显著特点是把审计力量用在刀口上(即高风险领域),力求提高审计效率。这种方法具有科学性和系统性,减少了经验判断的随意性,审计结果更为客观公正。但目前我国的审计还处于制度基础审计,有的地方甚至仍采用原始的帐项基础审计,并且毫无风险意识,这根本不能适应现代经济对现代审计的要求。审计手段的智能化,主要是指计算机在审计中的运用。这就是李金华审计长所讲的“人、法、技”中的“技”问题。目前,我国审计在运用计算机辅助审计方面,不仅明显落后于发达国家,而且也明显落后于被审计单位利用计算机的现状,处于滞后状态。为了迎接信息技术的挑战,审计软件的开发与应用已日显紧迫。国家审计部门要在这方面采取有效的措施,跟上时代的步伐,在审计中广泛采用电算化的方法,使计算机在审计查证、分析性复核、审计信息的收集、传递等方面发挥应有的作用,要逐步实现办公自动化,利用现代科技手段(即计算机技术)作为国家审计的必要手段,提供准确的数量充分的信息,以达到决策科学合理,促进经济活动合理化的目的。

  3、审计实务和执行的规范性,即审计工作进一步规范化、法制化、制度化

  从总体上看,现在审计署制订了38个审计规范,《审计法实施条例》也颁布了,应该说国家审计的法制化,规范性建设已经初步形成。但面对审计环境的变化。还有差距,还要加快改进、完善,这就是李金华审计长所讲的“人、法、技”中的“法”的问题。因此,跟踪分析审计服务市场,了解社会的要求及其变化,使审计提供的职能作用更有价值,以此作为审计规范和审计准则制定的方向,保障我国市场经济、可持续发展发挥更大的作用。当前在审计实务执行过程中受行政长官的言语和口头文件影响,而法定的基本工作任务却往往被忽视。国家审计发展将更多体现现代审计的思想、观念、概念(如内控了解、测试、审计重要性、审计风险、审计抽样、审计质量控制、职业道德、法律责任等),技术性和可操作性将更科学化、系统化。在审计准则方面除保持国家审计的特殊性外,将在与社会审计相同部分内容方面协调统一,并与国家审计准则接轨,为我国国家审计的进一步发展奠定高起点。同时,发展方向由对形式和程序的规范向注重内在质量和内容的规范转变,由模糊定位的审计评价向有量化标准的审计评价转变,以规范审计管理、业务人员的行为,从而改变审计质量团审计人员业务水平的差异和思维方式不同而难以达到理想的要求,对审计质量的考核和控制因无硬件性的衡量标准而流于形式的状态。审计实践中,对时过境迁的与建立市场经济体制有悖的法律条文应及时调整和建立严格的审计质量责任制,来加强规范化建设。

  4、审计服务向多维审计方向发展

  充分发挥国家审计的优势和职能作用(监督、鉴证、评价三大职能作用),实现宏观服务层次上的突破,是国家审计发展的又一个基本趋势。在审计立项上,由“微观——宏观——微观”的思维方式向“宏观——微观——宏观”的方式转变。从宏观经济的整体态势,结合本地区和部门的经济特点,紧紧围绕“两个转变”,来找准审计方向和重点,并以审计重点为轴心合理确定审计覆盖面,根据审计中发现的问题,修正对宏观的认识,确定今后的审计项目。在条块分割审计的基础上,向加大行业联审方面转变。随着经济的发展,资金、技术等生产要素突破了行业和地区的限制,不断地流动和组合。对此,如果审计仍以分工为标准、孤立地、非系统地监督某一行业、某一地区的经济活动,就难以找到系统运行的症结。因此,在行业审计分工的基础上,实行部分专题的联合审计,是国家审计的一个发展方向,这样便于发现区域性的问题。由单纯的微观审计向微观审计与宏观监控相结合转变,在微观审计过程中,注意将微观审计对象纳入宏观监控目标的坐标系中考察,揭示其发生的偏差。同时,在微观审计的基础上,做好后勤总体会成工作,充分利用审计接触面大、信息多、资料实的优势,对审计资料作出全面系统的分析,从宏观与微观的结合中得出某一时期该地区经济状态的宏观的结论。在审查财务收支的基础上,向管理体制与内控制度、风险控制的有效性审查延伸,最终达到标本兼治的目的,体现监督深度广度上的突破。从审计形式来看,由事后审计向事前审计和事中审计并举转变,更好地发挥审计工作对经济建设的保护和建设性作用。

  5、以人为本,体现审计队伍的可持续发展

  “科学技术是第一生产力”,高质量的审计来自高素质的审计队伍,人才是事业成功的保障。审计人员素质结构将向多元化、现代化发展,呈现适应性、效率性、超前性、整体性的发展趋势。随着各种新兴市场的形成,管理手段的日趋智能化,知识经济的挑战,审计人员的单一财会型知识结构已不能适应经济发展的要求。这就是李金华审计长所讲的“人、法、技”中的“人”的问题。知识经济时代,“人”是第一位的。当前存在审计人员素质不适应,一是指导思想不适应。就事论事,缺乏宏观意识、风险意识和责任意识;二是知识、技能、手段不适应。因此,各级审计机关都应重视审计人员素质的提高。一是要活化“存量”,提高业务素质。即抓好现职人员的专业培训,更新知识,使之适应审计现代化这个发展趋势的需要,引导审计人员认真学习国家宏观经济政策和相关的经济知识,培养宏观思维意识和立体思维方法,从全局、政治、经济、社会、文化和历史的各个层次观察分析问题,使国家审计更具有权威性、宏观性和引导性,掌握计算机审计等现代技术,及时了解各项改革精神,使之具有较高的政策水平和业务水平;二是提高政治素质。要讲政治、讲学习、讲正气,每一名审计人员只有运用邓小平理论的立场、方法、观点,实事求是分析工作存在的实际问题,才能在复杂的审计环境中高层建瓴,把握全局,抓住问题的本质,使国家审计真正在财政经济活动过程中起到监督、鉴证、评价作用,提高服务质量;三是要提高执法水平。市场经济是法制经济,市场经济成熟伴随着法律法规的日臻完善,审计人员必须提高自己的法律素养,强化法律意识,做到懂法、守法、执法。同时要加强职业道德建设。审计人员素质的这一发展趋势,既是审计现代化的重要内容,也为实现审计现代化提供可靠的智力保证。

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